资产配置预算编制与审批机制

一、高校编制资产配置预算的内涵及必要性

1.高校资产配置预算内涵。

资产配置预算是部门预算的重要组成部分。财政部第36号令、《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》等规定要求事业单位需要规范国有资产配置行为，国有资产购置事项需依据相关程序报批。该办法同时规定，国有资产配置预算应纳入年度部门预算。根据文件解读和部门预算口径编制解析，本文所指高校资产配置预算概念相对狭义，指高校为了履行职责，根据当年部门预算编制口径要求，集中反映预算年度内高校有关资产配置方面的购置、报废、租用等相关计划。

自2023年度预算伊始，因中央预算一体化要求，以及国有资产管理要求的进一步提高，部门预算支出涉及新增资产配置的，如新增车辆、新增单价100万元及以上设备等应编制新增资产配置预算，即全口径编制新增资产配置预算。申报要求的变化，是预算管理与资产管理相结合的过程体现，进一步强化了预算约束机制，实现了支出预算与资产预算相协同。

2.高校资产配置预算的必要性。

科学的资产配置预算可以从“财”和“物”两个抓手方面优化高校资源配置，促进高校内部管理协同，提升财务治理能力。

（1）提高部门预算的科学性。部门预算旨在反映预算年度内部门及所属单位的全部收支情况。在反映学校资产年度活动方面，部门预算中除支出经济科目外，新增资产配置预算表是直接反映资产配置新增情况的表格。新增资产配置预算作为部门预算“二上二下”过程中的重要内容，与部门预算中其他编制内容相辅相成，形成内在逻辑关系，更全面地反映部门的经济业务活动，有效提升部门预算编制的科学性和精细化水平。

（2）贯彻“过紧日子”，降低运行成本。自2019年全国财政工作会议提出树立“过紧日子”的思想以来，各高校在确保预算刚性、健全绩效管理、压减非刚性支出等方面多措并举，取得一定成效。然而，浪费现象依然屡见不鲜，普遍存在为达成预算资金执行率年底突击花钱、购买非必要资产的情况。编制资产配置预算，能够从严控制资产预算，防止资产闲置沉淀，降低行政运行成本。

（3）提高资产使用效率。高校资产具有国有资产金额大数量多、管理层级繁复、使用者构成复杂等特点，管理难度较大。做好资产配置规划，有利于高校借助编报新增资产预算的契机，摸清资产存量、厘清资产使用情况、调剂闲置资产等，切实实现资产梯度使用、延长使用寿命，达到物尽其用的效果。

（4）促进高校业财融合。业财融合是高校加强财务治理的有力举措。资产配置预算作为资产与财务业务融合的起点，在预算阶段将预算与资产管理结合起来，对高校促进预算与执行、资产与资金等形成有机整体具有重要意义，有利于进一步优化治理架构、管理流程，为高校优化资源配置提供决策支撑。

二、高校新增资产配置预算编审问题分析

本文通过访谈、调研、问卷等方式，结合管理实践，认为新增资产配置预算纳入部门预算，从形式上做到了在预算申报环节使预算管理和资产管理的有效融合，但事实上大部分高校在资产预算编审过程中“貌合神离”，新增资产预算编审与支出预算编审往往呈现平行状态，为后续执行过程埋下诸多隐患。本文就高校管理层面及资产特点等方面进行问题剖析。

1.管理职能不清。

资产配置预算一张表实际汇集了高校预算和资产两大管理职能。在资产管理职能方面，高校存在明显职能边界不清的问题，主要表现在资产业务职能与资产部门职能往往不统一。多数高校资产使用、资产管理、预算管理分属三级管理体制，各部门之间平行管理，处于就资产论资产、就预算论预算的管理模式，“财”、“物”职能相对独立，容易出现在审核过程中“形式审核”、在编报过程中“简单汇总”、在协商过程中“相互推诿”的不利局面。

2.基于信息不对称的“博弈”。

资产管理由于委托人与代理人之间的信息不对称可能导致对应的道德风险和逆向选择。据研究，高校新增资产预算申报的信息不对称往往来自三个层面。一是来自资产配置论证侧重于项目的立项依据、实施方案、预算测算、项目绩效等申报部门（业务部门）与资产管理部门之间，大部分新增专业设备的各项参数、型号的论证判断需要工作人员具备较高专业素养，因此话语权被牢牢把握在业务部门手中，两者之间的信息不对称导致资产管理部门难以判断业务部门资产配置预算的合理性。二是来自资产预算申报者与预算管理部门之间，因编制新增资产预算在“一上”时间，与此同时大部分经费并未落实，资产预算申报者因担心错过填报时间、“二上”补报时间短、资产追加流程漫长等因素，这就会产生预算申报者会按照尽量多报的原则进行编制。三是来自资产管理部门与预算管理部门之间，由于资产申报与预算安排在高校内部往往是脱节的，校内预算资金分配时，资产部门通常以是否安排预算为指导作为审批依据，这可能导致管理上的疏漏。

三、完善资产配置预算编审机制的思路

1.高校内部——加强预算、资产管理协同。

高校新增资产预算编制需多方协作。在实际工作中，为了摈弃管理旧疾、清除历史遗留问题，应循序渐进，选重点、分步骤、逐步实施。

（1）明确各部门职责。高校应厘清资金分配权与资产管理权的边界，避免出现真空管理现象，破解“财”“物”两权分置的局面。资产部门应加强对资产配置预算的审核职责，特别是将存量资产作为购置资产的重要考量因素，形成对资产购置预算的约束机制（资产存量制约资产配置预算决策可用性），而非对各单位资产申报的简单汇总。各专项的归口管理部门应介入新增资产审核环节，结合项目资金安排情况提出审核意见。高校财务部门应根据资产部门与归口管理部门的初审意见，加强审查预算编制中预算科目、支出计划等钩稽关系的合理性和科学性。涉及特殊资产或重大资产的购置预算，还应按照高校“三重一大”决策制度进行决策。除明确相关职能部门在编审过程中的职责外，也需要明确资产购置提出者、资产使用者在预算编制环节的职责，强调资产预算编制的科学性和严肃性，改变购置需求的“随意性”。

（2）重塑编制工作流程。高校应梳理目前资产配置预算编审流程，正视目前重购置轻管理、重预算轻执行等问题，摈弃传统预算管理和国有资产管理的惯性思维，打破局限性，加强各部门联动。结合业财融合理念，本文重塑高校资产管理流程，加强预算与资产管理的协同性，资产配置预算成为协同的起始点。

基于上述管理流程，本文也重新梳理了预算编制流程。在流程中，业务部门将项目预算和纳入该项目支出范围的资产预算同时提交预算审核部门进行审核，预算审核部门在进行初审后将资产预算推送至学校资产管理部门，资产管理部门根据项目资金预算情况、项目绩效目标、业务部门资产存量情况等进行综合评估，形成意见反馈至预算管理部门，预算管理部门根据意见再次审核、汇总预算。

整个流程的关键在于合理配置需求、评估存量资产及精确预算资金的统筹考量；项目预算审核部门应将资产管理部门意见纳入预算审核，同时资产管理部门也应充分了解项目预算情况的基础，对业务部门提交的资产配置预算进行综合评估。基于预算管理的放权和分级审批，本文认为在编制流程中资产审核权还应与预算审核权相匹配，例如部分高校针对科研经费下放预算管理权，那么也应该赋予科研项目负责人对等的资产管理权，避免造成管理失衡。

（3）财务与资产系统间有效衔接。财务与资产系统间建立信息共享平台是削弱信息不对称问题的关键。通过问卷调查发现，由于财务系统和资产系统分属不同部门，建设之初主要为满足单一部门的工作需求，数据采集具有明确的方向性，部分数据难以一一对应。高校应首先建立预算管理、资产管理过程中的数据标准和口径，再利用大数据技术建立数据共享中心或数据平台，整理集成有效数据，以满足校内业财融合的管理和决策需求。同时，应确保数据传输的双向性与实时性作为首要目标。如，提取资产预算申报信息、资产存量数据作为决策参考依据，同步与内置财务数据进行校验，提高资产预算编制的规范性和科学性。通过构建信息共享平台，高校梳理资产配置预算的流程，显著提高资产配置预算的工作效率。

（4）加强新增资产配置预算绩效考核。深化高校绩效管理是提升治理能力的重要手段，其中资产绩效考核应纳入高校绩效管理框架。学校收到新增资产预算批复后，财务部门应将批复后的资产预算信息反馈至资产部门，作为资产购置的审批依据。资产部门应根据批复，定期跟踪、监控、总结资产预算的执行情况，形成反馈机制。高校应加强资产绩效评价与预算绩效评价的有效结合，将资产配置预算、资产购置、资产使用效率等指标纳入业务部门的绩效考核，建立资产配置绩效评价结果的应用机制，待预算执行年度结束后，及时评价总结并将结果应用至下一年度预算安排，使学校预算管理和资产管理形成有效闭环，不断提升学校资产管理和预算管理水平。

2.财政部门——资产分类管控下的一体化管理。

（1）资产分类编审机制。结合高校资产特点，以及“放管服”精神，本文认为根据资产类型建立编审规则可以提升资产配置预算的精细化和编报水平，更符合高校实际。2019年六部委联合印发《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》，提出各部门应“针对高校和科研院所不同特点精准施策，实行分类管理，提高政策的针对性和可操作性”。高校的教学、科研设备具有专业性强、更新快的特点，资产审批部门如不具备相关专业背景很难对申报的资产进行购置的合理性、单价等进行实质审核，仅能进行形式审核。对此，建议财政部门下放这类资产的审批权限，允许高校自行审定预算后向高校主管部门备案，并赋予高校调整、追加该类资产预算的权力。

（2）一体化管理的动态管理机制。随着中央预算一体化系统建设的全面铺开，该平台已具备行政事业单位跨部门、跨级次、跨地区的资产调剂的功能，随着资产模块功能的不断完善，本文认为可借助该系统建立资产预算编审的一体化资产分类动态审批机制（图2）。该机制下的资产预算编审可按照资产类型的不同，不再以固定时间为编审节点，实现资产配置申报、审批、反馈、批复的全过程动态跟踪和管理。该机制可以有效解决高校本身作为经济人基于信息不对称的道德风险和逆向选择问题，使高校从当前教学、科研的实际需求出发进行资产配置；有利于优化高校资产配置审批流程，保证资产从申报到审批过程的流畅性和及时性；有助于理顺资产配置的决策机制，强调资产配置的急迫性和必须性，更符合高校事业发展规律。

（来源:行政事业资产与财务）